2015国考面试热点：农村土地政策是怎样在基层落地生根的

农村土地政策是怎样在基层落地生根的

——对长久不变问题的几点思考

　　我国农村土地家庭承包经营制度已经实行了近四十年,期间不断进行着细节的调整。十七届三中全会上，中央首次提出“农村土地承包关系稳定并长久不变”，对此，各方十分关注，“长久不变”的具体内涵和实现形式到底是什么。利用在山东省聊城市东昌府区挂职的机会，我对道口铺街道的任堤口村和仙庄村进行了专题调研，借这两个村的土地政策执行情况希望能做一反映。

　　任堤口村，含4个村民小组，共1300亩耕地，137个农户，580人，人均耕地2.2亩，户均耕地9.5亩左右，其土地承包方式经历了两个阶段。第一个阶段从1981-2003年，采取“一年一小调、十年一大调”。“一年一小调”，是在每年的阴历八月十五，对本村的人口变化状况进行统计分类。一类是新增人口，包括出生的婴儿、新娶的媳妇等;二类是退出人口，包括去世人口、嫁出的女孩等，然后按他们来到或离开这个村子的时间顺序进行排列，一一对应进行“退转接”。这个时间节点是非常重要的，有的老人是在八月十五去世，家属可能就报成八月十六，这样可以多种一年的地。在实施“退转接”过程中，如果要地的人多，退地的人少，要地的队伍中排在后面的人则需要等到下一年;如果要地的人少，退地的人多，退地的人中排在后面的人则暂时无需退出土地。“十年一大调”，是在调整当年的阴历八月十五，梳理人口和土地资源分布情况，按照人口数量以家庭为单位通过“抓阄”方式重新分配。第二个阶段是2004年至今，实行“增人不增地、减人不减地”，绝不调整土地。村支书李志彬介绍，从2004年到2014年，全村人口增减总体平衡，在计划生育政策执行严格时，新增人口还略少。这项政策之所以能够执行下去，一是《农村土地承包法》颁布实施后，当地加强法律宣传贯彻;二是农民自己认识到过去的调整方式确实比较麻烦，自发商议不再调整。目前地块比较规整，涉土纠纷很少。

　　仙庄村，含5个村民小组，共有2100亩耕地，327个农户，1020人，人均耕地2.1亩，户均耕地6.4亩，其土地承包方式经历了四个阶段。第一阶段是1983-1995年，实行“一年一小调、五年一大调”，调整方式与任堤口相似，在此期间每户都有5-6个地块。第二个阶段是1995-2005年，实行“一年一小调、十年一大调”。将大调期限从5年延长到10年，主要原因是有的人家在调地前的二三年就粗放经营，不愿培肥地力，影响了下一家的种植效果，于是改成十年一大调，将个人投入对地力的影响相对拉均衡。第三个阶段是2006-2011年，全村不再组织土地调整，仅有个别小组仍进行每年的小调整。第四阶段是2011年至今，再未进行土地调整。通过这些年的调整和地力水平改善，地块已经相对集中，每个农户都能做到一块地。

　　任堤口村和仙庄村经济条件都属于中等，相距不过数公里，同属一个街道办事处，在土地政策的落实过程中既有过共同的制度选择，也有各自的具体安排,这些做法也具有很强的代表性。其中，有几个问题值得注意：

　　一是国家土地政策的落地生根过程是渐进的，农民对土地政策的接受是逐步完成的，具有较强的制度惯性。土地是最根本的生产资料，涉及千家万户，又具有独特的区位性和不可移动性，这决定了土地政策的执行状况不可能完全由政府通过行政手段，或通过强化执法力度决定。还要考虑农民基于认识程度和自身发展需要与他人、集体和政府进行利益博弈后做出的选择。因此，我们已经可以普遍观察到，从1995年中央开始提倡“增人不增地、减人不减地”到基层接受落实，实际用了近20年甚至更长时间。

　　二是农民对土地制度安排具有自发的调节性，是从自身利益出发的理性安排。当农民不能理解接受“增人不增地、减人不减地”政策时，不能简单评价他们是为了追求公平。实际上，农民一开始就知道不存在公平，作为理性生产者，他们知道劳动生产率是必须考量的，因此他们在自己认识和接受的程度内，寻找着两者间的平衡，寻求尽可能稳定的经营预期，否则不会采取“五年十年一大调”、“折算亩”等方式分配土地。在任堤口村，还存在着一种特殊的分配单位，即“院中”，是指根据血缘关系，一般是三代不出五服的十几口人，共同抓一个“大阄”，目的是获得整块的土地，便于耕种以获得规模效益。这些做法都是农民在国家政策底线之上所进行的自发创造。

　　三是长久不变政策制定具有很强的外部性，它的具体内涵和内容受到整个政策体系的影响，当前最突出的是户籍政策和征地制度影响。近年来，任堤口村因修路和变电站建设，先后被征了200亩地，一直采取征谁补谁的做法。2005年修路时，征地补偿费只有1500元每亩;而今年变电站征地22亩左右，征地补偿费达到每亩3.8万元，还按照1万元每亩的标准发放养老保险，差距十分明显。而仙庄的200亩土地正因市级公路建设面临着被占用，涉及105个农户。群众普遍关心的是，现在实行“生不增、死不减”了，如果按照征谁补谁进行补偿，这些拿了征地补偿款的农户，2029年二轮到期后还参加分地吗?干部则认为，如果可能调整土地，采取“地重调钱平分”的方式，可以拉平村民之间的利益差距，矛盾不会这样突出。

　　四是在研究长久不变问题时，集体所有权如何体现，是弱化还是增强需要一并考虑。在东昌府区，90%的村账上没钱，要靠区里每年拨付的3万元工作经费维持运转。而任堤口村，从1994年开始，每个小组拿出50亩地共200亩地搭建蔬菜大棚种植西红柿，采取在本村范围内竞争投包方式发包，第一年免收承包费，共有96个农户参与经营，户均2亩左右，一年一签合同。从第二年开始，每亩每年收400元承包费，至今20年未涨过价。这样村集体每年有8万元的收益，过去这些收益分摊给各家各户。税费改革以来，这些收益与上级各类项目扶持资金整合在一起，用于村级事业建设。最近市里搞农村环卫一体化，每个乡镇平均要支出30-40万元，任堤口相对压力要小许多，还是城乡环卫一体化的试点示范村。今年新修葺了村部和道路，环境卫生明显好于其他村落。而仙庄村耕地发包时未留下任何机动地，全部发包到户，仅有13亩水塘，2002年包给本村村民承包期为15年，一次性缴纳承包费6.8万元，当年就用于修路用完了。

　　当前，基层普遍聚焦在“长久不变”到底是承包经营制度不变，还是对应的农户和地块不变。如果是制度不变，那么预留的空间明显更大。从目前的政策轨迹看，《物权法》明确其用益物权性质，土地承包经营权确权登记颁证以解决“四至不清、面积不准”为目标，《不动产登记暂行条例》将其纳入其中，似乎是对应地块的可能性更大。走访的农户和基层干部也普遍认为，下一步是地块“长久”不动了，现在基本就不能调地，以后更不能调。当前的现实是，致力于发展农业生产的纯农户大量减少，而随着物权管理的不断强化和城市地价的不断攀升，越来越多的农户认识到自己对土地资源的具有更强的权利，并可能获得更多地收益，他们的预期不断增强，不愿轻易让渡。目前可以看到的结果是，土地流转价格不断高企，不得不进行“非粮化”，甚至“非农化”。今年，任堤口的土地流转费对外已经涨到平均1000斤小麦，甚至达到1400斤;另一方面，由于农村社会中熟人间交易成本低、信用风险低，本村农户间的土地流转价格只需400-600元即可。

　　因此，“长久不变”的内涵和实现形式必须面向多元目标，在维护承包农户合法权益的同时，还应该考虑怎样利于发展现代农业和促进“四化同步”，难点是怎样设置集体所有权、土地承包经营权和经营权的权限，需要破解的最大难题是，怎样引导转移到二三产业的农户长期将土地流转出来，进而实现土地资源的合理配置。在此基础上，何时宣布、承包期限多长是个具体工作安排，主要考虑与现行政策的连贯性，便于基层理解和操作即可。

　　思路之一：进一步强化土地承包经营权。按照城市房屋等不动产进行管理，结果可能是集体所有权的进一步虚化。这利于界定产权，从根本上结束用调地解决“人地矛盾”办法。难点在如何起点做到公平，并承担可能“再也分不到地”带来的反弹和恐慌。仙庄村的书记孙乐文认为，如果现在就告诉大家再也不动地了，“那不知道闹成啥样，非得打起来!”这从城市居民在房屋拆迁中大量假结婚、假离婚可以看出。同时，为避免耕地资源浪费和制约土地规模经营发展，还需要制定一系列配套政策，防止承包农户宁可荒地也不种地，宁愿粗放经营也不流转出去的情况发生。

　　思路之二：进一步发挥集体功能。在停止调整土地后，法律上集体对土地资源配置的权利已经大大减弱。任堤口的书记李志彬认为，现在一家一户一块地10亩左右的经营方式根本无法致富，村里有20%的农户表示不再愿意从事农业，他提出如果能把这些地集中起来，再划成相应面积区域由其他农户经营则会大幅土地产出率和劳动生产率。一旁的乡镇书记笑着说：“这不就是生产队吗?即使你能搞起来，其他村不可能!”这里反映的是，集体确实可以将土地和人力资源整合优化，难点是对村组织和村干部要求很高，要求村内治理制度完善，干部有较强的组织协调能力，同时还必须“有公心”，否则极易出现腐败现象。这也是当年清理“两田制”和制止“反租倒包”的主要动因。

　　思路之三：进一步保护经营权。通过对新型经营主体土地经营权的保护，促进其增加投入，稳定发展农业生产。难点是怎样平衡与承包农户的关系，如果将这个权利强度设置的强度超过经营权，不但在法律上和理论上很难解释，还有可能使承包农户更加“惜地”，反而影响土地资源的配置。日本曾规定，没有特殊原因土地所有者不能收回租赁土地，原意是希望能使土地经营者稳定发展生产，结果反而造成土地流转面积大大减少。

　　从基层实践看，在促进土地资源合理配置发展适度规模经营方面做法很多，中央也鼓励各地“探索、探索、再探索”，因此“长久不变”政策不宜制定得过快过细，要留下足够探索空间。目前，距离二轮承包期到期还有10-15年，可以利用这个时间循序渐进抛出相关政策，使基层和农户有个接受过程，并适时进行调整，使“长久不变”和“三权分立并置”的理论设想最终落地生根。