机构改革中，“委托执法”的事业单位如何改革

　　我国的行政执法主体，基本上都是事业单位，也就是说，基本上都是“委托执法”，更夸张的，还是“外包执法”。之所以这样说，是因为“行政执法”，从名称上来讲，冠名“行政”二字，已经表明了行政执法的主体，必须是行政单位、政府工作部门，而不是事业单位。

　　1、行政执法的概念：从定义上来讲，“行政执法是指行政主体依照行政执法程序及有关法律、法规的规定，对具体事件进行处理并直接影响相对人权利与义务的具体行政法律行为，是国家行政机关在执行宪法、法律、行政法规或履行国际条约时所采取的具体办法和步骤，是为了保证行政法规的有效执行，而对特定的人和特定的事件所做的具体的行政行为。”

　　2、行政执法的职能分类依据：行政执法是行政行为的一种，它的主体是国家机关，依据的是国家的法律法规，属于特定的行政行为范畴。政府组成部门的主要职能，是管理与监督，承担着行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他行政权力，和公共服务事项，其中行政处罚、行政强制、行政裁决等都包含着行政执法职能在内。

　　3、行政执法公务员的法律依据：2016年7月印发的《行政执法类公务员管理规定(试行)》，明确了行政执法公务员的概念，并对行政执法类公务员分别制定了职位设置、职务升降等方面的规定。再过几天就要执行的新《公务员法》中，明确保留了“行政执法公务员”的概念。同时，第112条还明确规定，承担公共事务管理职能的事业单位，经批准可以参照本法进行管理。

　　因此，无论从概念、职能、法律规定上来讲，行政执法的主体，都是政府工作部门，而不是事业单位。但实际上，由于行政执法工作主要由基层单位承担，而受党政机构限额限制，行政执法机构无法设立为行政单位，只能设置为行政部门的下属事业单位，接受行政部门委托，承担行政执法主体。还有另外一个原因，就是行政部门本来就是行政执法主体，应该承担行政执法职能，但由于基层行政编制紧缺，往往县区行政编制的总数，还不及实际承担行政执法职能的执法人员的一半。也就是说，县区所有的行政编制全部用于行政执法，还不够，更何况这种做法还不现实。因此，基层在设立行政执法机构时，都是以委托执法为主要思路，设立部门下属事业单位。

　　新一轮党政机构改革，和行政执法事业单位改革，同样受党政机构限额限制，和行政编制数额限制，已经明确了行政执法机构的属性，还是以事业单位为主。除部分综合行政执法局确定为政府部门外，包括农业农村、文化旅游、交通运输、生态环境、市场监管等五大领域执法机构，都明确是事业单位。

　　行政执法机构改革原则上以县区为主，省级除行政执法监督机构外，不直接设立行政执法机构;市级行政执法机构整合到市辖区，以区为主;乡镇将所有的行政执法职能都整合到一起，试行一支队伍管执法。部委颁布的五领域执法队伍建设，都明确提出了实行“局队合一”，以局机关的名义实施执法，具体执法职能由各大队、支队负责实施。

　　从目前已经实施的行政执法机构改革试点部门来看，基本有两种形式：县区实行局队合一，在五领域政府部门下，设立执法队，承担系统内的行政执法职能。例如某某县交通领域执法，是由县交通运输局负责管理，并以县交通运输局的名义执法。在县局下设交通运输执法队，具体承担交通运输领域内的行政执法工作。执法队是事业单位，参公管理。辽宁省县区设立综合执法局，下设若干个执法队，负责各领域内的行政执法工作，综合执法局是行政机构，执法队是事业单位。

　　第二种形式，是划分了多个行政区划的省会城市、一二级城市，在行业内设立执法总队，下设支队、大队、中队等，分级垂直管理，承担行业内的行政执法职能。例如某某省会城市，下设多个区，其文化旅游领域内的行政执法职能机构设置，是设立某某市文化旅游执法总队，负责全市文化旅游领域内的执法职责;在区一级设立执法支队，在街道设立执法大队或中队，实行总队负总责，分级垂直管理各支队、大队、中队。

　　行政执法机构实行“局队合一”，执法队以局的名义行使执法职能，从形式上避免了“委托执法”，但实际上还是一种委托执法。即使将来的执法队队长由局机关分管执法的副局长兼任，也改变不了这一事实。行政执法事业化的困境，其最关键的问题，是县区行政机构数额和行政编制的限制。而这一问题，在简政放权、“控编减编”的大形势下，在行政编制“只减不增”的前提下，短时期内是无法解决的。目前采取的方式，只能是行政执法机构原保持事业单位属性不变，人员参公管理。为了加强执法队伍的管理，强化执法的严肃性，要求全面清理执法队伍中的临时人员和编外聘用人员，严禁辅助人员参与执法工作，这也是为以后进一步深化执法机构改革打基础。