2011年军转干考试之公文的分类与名称

　　一、公文的分类

　　由于公文所反映的社会现象是极其纷繁复杂的，为了保证机关文书工作有秩序、高效率地进行，就必须从分析和研究机关公文的性质、特点和作用入手，对机关在日常工作活动中所使用的公文进行科学的分类。这是人们认识公文这一事物并探求其科学规律的一种有效的方法。

　　常见的、基本的公文的分类，主要是从文件的来源、使用范围、行文关系、性质与作用内容与特点等方面来划分的。现分述于下：

　　1、从公文的来源来划分

　　一般所来，一个机关或机关内部某个部门的文件，按照他们的来源可以分为外机关发来的文件和本机关制成的文件两大类。其中，由本机关制成的文件按照制发文件的目的、发送对象，又可以分为向外机关发出的文件和在本机关内部使用的文件。因此，按照文件的来源，一个机关的文件可分为三个部分：对外文件、收来文件和内部文件。

　　（1）对外文件。对外文件简称发文。是指本机关拟制的对外单位发出的文件，它是作为传达本机关的意图发往需要与之联系的针对机关的文件。如林业部1987年9月16日向国务院发出的《关于加强森林防火工作的报告》，就是林业部的对外文件，是发文。而国务院就是这份发文的针对机关。

　　（2）收来文件。收来文件简称收文，是指由外机关拟制的，作业传达其自身机关的意图，发送到本机关来的文件。比如上面讲的林业部向国务院发出的报告，对国务院来说就是收来文件。又如上级机关发来的指示、通知，下级机关送来的报告、请示，同级机关或不相隶属机关送来的公函等，都是本机关的收文。

　　（3）内部文件。内部文件就是指制发和使用都限于机关内部的文件。比如机关内部的规章制度、会议记录、工作计划、经验总结以及内部的通知、通报等。如《××工厂1996年度生产计划》、《××大学关于加强校园管理、维护教学秩序的几项规定》，就是限定在某工厂和某大学内部使用的文件。

　　在机关文书工作中，为了管理文件的方便，对机关的发文、收文和内部文件，一般由文书部门或专人分别进行登记。需要说明的是，在实际工作中，对某份具体文件来说，这样划分又不是的。有时会发生交错或互相转化的情况，这是由公文的复杂性所决定的。例如，主要用于机关内部使用的规章制度、工作计划、工作总结等，有时也要报送上级机关备案或发给下级机关参阅与其他机关交流；有时收到上级机关的批示、通知又需要转发给下级机关贯彻执行。这样，内部文件和收来文件在条件下就又转化成发文了。

　　2、从公文的德文关系上来划分

　　行文关系，是指发文机关同收文机关之间的文件往来关系。这种关系是根据机关的组织系统、领导关系和职权范围确定的。从一个单位的对外文件来说，可以按照它们的行文关系、文件的去向，划分为上行文、平行文和下行文。

　　（1）上行文。上行文就是指下级机关向它所属的上级领导机关所发送的文件，也就是自下而上的德文，故称上行文。比如，国务院各部、委，各省、自治区、市给国务院所报送的工作报告和请示就是上行文。一般地说，上行文是作为下级机关向上级领导机关、下级业务部门向上级业务主管部门汇报工作，请示问题，请示给予领导和指导的文件。

　　（2）平行文。平行文就指同级机关或者不相隶属的没有领导指导关系的机关之间的一种行文。比如，中共中央各个部之间，国各院的各个部、委、局之间，省人民政府之间，各个县委之间，各个县人民政府之间都是平级平行机关。再如，省军区和省人民政府之间，学校和工厂之间，没有领导指导关系，是一些不相隶属的机关。上述这些机关之间，在相互联系或协商工作问题时，一般都适宜于使用公函作为平行文。

　　需要说明的是，机关之间的上级与下级的关系并不等同于级别高与级别低的关系。在行政和业务上均无隶属关系的单位之间，即使地位有高下之分，但双方之间的行文关系仍然是平行关系。如某县公安局与邻县的县政府，某地方中学与某省军区，它们之间虽然地位、级别不等，但彼此之间联系工作仍应以平等关系行文。

　　（3）下行文。下行文就是指上级领导机关对所属的下级机关的一种行文。比如，中央给各个省委，国务院给各个部委局和各省人民政府所发的文件就是下行文。下行文一般常用指示、决定、通知、批复等。

　　下行文是上级机关对下级机关实施领导、指导责任的重要工具。对下级机关来说是重要的收文。一些面向群众的布告、通知等文件，也是下行文。[page]

　　3、从公文的秘书程度和阅读范围来划分

　　从公文的内容是否涉及到党和国家的秘书，涉及到秘书的程度，以及公文所限定的阅读范围，又可将公文划分为秘书文件、普通文件和公布文件。

　　（1）秘密文件。秘密文件是指内容涉及到党和国家的秘密，需要控制知密范围和知密对象的文件。根据文件的秘密程度，又可以确定为秘密、机密、绝密三种，通称“三密”文件。密级越高，传送、阅读和保管的要求也就越严。因此，确定和划分文件的密级要十分慎重，力求准确。否则，密级过高不利于文件内容的传播；密级过低则扩大了知密范围，给党和国家造成不应有的损失。当然，文件的保密要求不是一成不变的，密件的内容随着时间的推移和形势的发展，其秘密的性质也会发生变化。所以文件的保密要求应当有时间限制，经过的时间，应按有关规定对“三密”文件进行清理，该降密的应作降密处理，该解密的则应予解密。

　　（2）普通文件。普通文件是相对秘书文件而言的，从这个角度说，也可称非密文件。这种普通文件也并非无密可保，可以供任何人阅看。如机关、组织的决议、工作计划、总结，对工作人员的处理决定、通报等。这类普通文件阅读的范围比较宽。但一般只限于本机关、组织内，不对外颂，即不在社会上公布，不向国外传播。

　　（3）公布文件。公布文件就是向人民群众和国内外公开发布的文件。比如一些公告、通告、公报、法律、法令、中央领导同志的某些重要讲话、报告等，通常都可以采用广播、电视播放、报刊登载，公开张贴或口头传达等方式进行公布。

　　4、从公文制发机关的性质和公文作用来划分

　　从公文的制发机关的性质和公文的作用可以将公文分为法规文件、行政文件和党的文件。

　　（1）法规文件。法规文件是指由中央和地方各级权力机关、行政机关所制发的法律、法令和行政法规文件。法规文件一般分为以下三种：

　　①法律文件。法律文件是体现统治阶级的利益和意志，以国家强制力来保证其实施的行为规则，是实行阶级专政的一种工具。法律文件在我国是由行使最高立法权的机关——全国人民代表大会按照立法程序制定的。如《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》等。

　　②法令文件。法令文件是根据宪法的有关规定所制发的一种文件，通常是以中华人民共和国主席或国务院总理的名义发布的。如公布法律的命令以及宣布施行重大强制性行政措施时发布的命令等。

　　③行政法规文件。行政法规文件是由国家行政机关和地方行政机关，为具体贯彻执行法律、法令和行政法规，对于行政措施、行政制度和活动规则所制定的条例、办法、细则、规定等。

　　（2）行政文件。行政文件主要是指国家机关在日常公务活动中所形成和使用的文件。具有行政指挥、领导指导工作和公务联系的作用。例如政府机关、行政管理机关使用比较普遍的指示、通知、请示、报告等。

　　（3）党的文件。党的文件是指由党的机关、组织形成和使用的文件，反映党的领导、党的工作和党的建设等活动。其中，只限定在党的组织和党员中间阅读和传达的文件，又叫党内文件。

　　5、从公文的内容和特点来划分

　　按照公文的性质、内容和特点，可以将公文分为指挥性公文、规范性公文、报请性公文、知照性公文、记录性公文等。

　　（1）指挥性公文。指挥性公文是指上级领导机关对下级机关或群众发出的用以领导和指导工作的公文。它需要下级机关单位和有关人员认真学习和贯彻执行，是下级单位决策和进行工作活动的依据。例如命令、指示、决定、意见、批复和政策性通知等。

　　（2）规范性公文。规范性公文是指由机关、组织、社会团体制定的，要求其成员在活动工作等方面严格遵守的行为规范，它是一种兼有政策性和法规性的公文，有较强的规范性和强制性。例如章程、条例、规定、办法、细则、规则等。

　　（3）报请性公文。报请性公文是下级机关向上级机关汇报工作、反映情况、请示问题时所使用的陈述性、请求性公文。这类公文主要是报告、请示等。

　　（4）知照性公文。知照性公文是指机关单位发布的需要周知或遵守，以及各机关单位之间联系工作，通报情况所使用的公文。例如公报、公告、通知、通报、函等。

　　（5）记录性公文。记录性公文是指各机关、组织用以记载公务活动以备查考的公文。如会议记录、会议纪要、大事记、日志等。

　　常见的公文的分类还有：从文件的缓急程度上划分，可分为急件和平件，急件又可分为特急件和急件；从文件的使用范围来划分，可分为通用文件、专用文件和技术文件；从文件的发送目的来划分，可分类为主送件、抄送件和批转件、转发件；从文件的处理要求上来划分，可以分为需办文件和参阅文件等。[page]

　　二、公文的名称

　　任何事物都有自己的名称。名称就是事物的概念，事物的称号。公文作为国家管理的一种工具，也有自己的名称。如命令、决定、通知、章程、条例、计划、总结等都是公文的名称。在通常情况下，人们把这些具体的公文名称统称为文种。

　　1957年10月，国务院秘书厅《关于公文名称和体式问题的几点意见（稿）》指出：“不同的公文名称，反映着不同的目的和要求，也反映着行文机关之间的关系和发文机关的权限范围。划清各种公文名称的使用界限，正确地使用公文名称，对于做好文书处理工作，具有重要意义。”也就是说，一份文件的名称并不是随意确定的，它是根据发文机关的权限、发文机关和收文机关之间的关系以及发文的具体目的和要求而确定的。各种不同的文件名称，可以概括地表明和反映各种文件的不同性能和不同作用，有利于机关工作的顺利进行和实现文书处理的规范化、制度化。

　　现行机关的行文，必须从实际需要出发，根据本机关的职权范围，所处的地位与发文的目的，正确地使用文件名称，不能滥用。否则，就会妨碍收文机关对文件意图的准确理解，影响文件的及时处理。例如，对于要向上级领导机关请示的问题，如果不使用“请示”，而错误地使用了“报告”这一文件名称，就可能造成上级领导机关认为是一般性的工作报告，不需要作答复，而没有及时处理，以致耽误了工作。再如，同不相隶属的机关联系工作问题，即使发文机关的级别比受文机关级别高一些，也不能使用“命令”、“指示”，因为这不符合本机关的职权范围和所处的地位，而应当使用“公函”。又如，有的机关发文，不分什么内容和性质，总是使用“通知”这一名称，这样也就失去了以文件名称来概括和提示文件意图的作用。

　　中华人民共和国成立以来，国家对统一公文的名称非常重视。1951年9月，中央人民政府政务院班颁布了《公文处理暂行办法》，规定公文名称为7类12种，即①报告；②签报；③命令；④批复；⑤通报，通知；⑥布告、公告；⑦公函、便函。此后，国务院办公厅在1957年、1981年、1987年、1993年又先后四次对公文处理办法进行修改调整。在1993年11月21日，国务院办公厅经修订后重新发布的《国家行政机关公文处理办法》中，将现行国家行政机关的公文文种调整为12类13种，即：①命令（令）；②议案；③决定；④指示；⑤公告、公告通告；⑥通知；⑦通报；⑧报告；⑨请示；⑩批复；⑾函；⑿会议纪要。

　　以上党政领导机关用法规性文件的形式发布的主要的公文文种都具有法规的严肃性。其所属的、有关的各级机关组织在行文时都必须严格遵守，不能违反，因而被称作法定公文文种。这些法定的公文文种都具有独立对外行文的资格，可以使用套红的“文件版头”德文，通常称之为“红头文件”；机关中还有一些其他常用的应用文种，如计划、总结、方案、细则等。此外，在企业单位和涉外机构，根据其业务工作范围的特殊需要而专门形成和使用的专业文种。这些文种的使用范围和写作要求将在以下有关章节中分别叙述。