河南省公选考试知识点：领导体制

　　一、领导体制的作用

　　任何领导者都是在的领导体制中从事领导活动，并受其影响和制约的。领导体制与领导者的素质和能力、思想和作风相比，对领导活动全局更具有重要作用。

　　(一)领导体制的含义

　　领导体制是指社会组织以领导权限划分为基础所设置的机构和各种组织规范、领导制度体系的总称。可以说，领导体制就是领导权限、组织运作、领导关系的制度化、体系化。领导体制包括三个方面的内容：(1)领导体制是领导系统的职责和权限划分的制度体系，包括严格的从上而下的岗位责任制，对领导机构和领导干部的职责和权限的严格而明确的规定等。这是领导体制的核心问题和中心内容。(2)领导体制是领导系统内部的组织制度和运作机制体系，包括依据领导职责权限设置机构、选用和管理领导干部，以及行使职权的途径和方法等一系列制度规定。(3)领导体制是领导者个人或组织之间及其与被领导者个人或组织之间相对稳定的政治关系，包括领导者个人或组织之间及其与被领导者个人或组织之间相互联系、发生作用的一系列制度规定。

　　(二)领导体制的作用

　　领导体制具有重要作用。

　　1.科学的领导体制是领导活动正常进行的组织保证。(1)领导体制可以协调领导机构的内部分工。在稍微大型一点的组织中，领导常常不是一个人的事，而是许多机构或个人之间分工合作的过程。这就需要有一种合理的体制来协调各个机构或个人的关系，才能使领导活动和谐地进行。(2)领导体制可以沟通领导者与被领导者的关系。只有建立起科学的领导体制，才能架起领导者与被领导者之间有效联系、沟通的桥梁，才能保证领导活动朝着共同目标正常进行，取得改造客观世界的良好效果。

　　2.科学的领导体制是有效规范和引导领导行为的重要条件。邓小平指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”这里所说的组织制度、工作制度就是领导体制。科学的领导体制可以正确地规范和引导领导者的行为，防止权力运行中的消极腐败现象。

　　3.科学的领导体制是整体领导效能的重要因素。整体领导效能是领导活动的基本目的。它既是领导者的工作态度和能力状况的综合反映，又是天时、地利、人和等各种因素综合作用的结果。其中，领导体制无疑是一个重要因素。如果领导体制是健全的、合理的、得当的、科学的，就能保证最充分地调动一切积极因素，保证决策及时、正确，并得到有效实施，产生较高的领导效能。反之，势必产生官僚主义、形式主义、决策失误等问题，从而大大降低领导效能。

　　二、现代领导体制的类型

　　现代领导体制纷繁复杂，但基本类型有四种。

　　(一)首长负责制和委员会制

　　首长负责制与委员会制，是按领导集团最高决策人数区分的。首长负责制，又称独任制，即把法定的决策权力集中在一位负责人身上;委员会制，也称和议制，即把组织的决策权力交给两位以上的负责人。

　　首长负责制的优点在于：权力集中，责任明确，行动迅速，效率较高。它的缺点是：受个人的知识、智慧、才能限制，处理问题难免有不周之处;独揽大权，容易导致专制和滥用权力的现象。

　　委员会制的优点在于：能够集思广益，决策问题考虑比较周详，能够代表各方面的利益。委员分工合作，各当一面，可以减轻主要领导者的负担，避免个人专制和滥用权力的现象发生。委员会制的缺点是：行动不快，效率较低，权力分散，责任不易明确。

　　比较而言，这两种领导体制难于在的意义上区分优劣。一般说来，属于速决性的、执行性的、技术性的、纪律性的、突发性的等一类领导活动，宜采用首长制的方式处理;属于方针政策、规划制定以及立法性、协调性、综合平衡等一类领导活动，用委员会制方式处理为宜。在实际的领导活动中，这两种体制正以各种方式相互联系和相互渗透着。首长制的行政首长，常常依靠各种专门委员会协助处理问题;委员会制也向责任主体明确化的方向发展。

　　(二)层次制与职能制

　　按组织系统内部各机构的职权性质和范围来划分，有层次制和职能制的领导体制类型。层次制与职能制是在领导组织系统中，按纵横两个方面划分领导权限而形成的领导体制。层次制是指一个组织系统在纵向上由上至下划分若干层级，形成一个像连续的台阶那样的权限划分系统，又称为直线制、分级制等。职能制是指一个组织系统在横向上划分为各个具有不同权限的职能部门的领导体制，又称为分职制。

　　层次制的优点在于：指挥统一，权力集中，层级分明，整齐如一;各级领导者业务性质大体相同，干部升迁或调动，均能很快胜任。同时，由于这种体制强调掌握与熟悉各方面业务，有利于培养具有统筹安排、综合平衡能力的“通才”。它的缺点是：容易造成领导者事无巨细，事必躬亲;中间层次太多，领导也难以指挥。

　　职能制的优点在于：分工精细，领导者各司其职，业务熟悉，工作效率高，有利于培养精通各门业务的 和干部的专业化水平。它的缺点是：专业性强，造成机构臃肿，人浮于事;政出多门，无所适从;不了解全局，办事容易违反经济原则和时效原则。

　　在现代社会，在一个较大的组织系统中，层次制与职能制是兼而用之的。

　　(三)完整制和分离制

　　按下级所对应上级的数目来划分，有完整制和分离制的领导体制类型。属于同一个领导层级的各机关，或者一个机关中的各个构成单位，所接受的上级指挥、控制和监督完全集中于一位行政首长或者是一个上级机关者，称之为完整制，或称集约制、一元统属制，即一元化领导。同一层级的各机关，或一个机关的各构成单位，所受到上级的指挥、控制和监督不集中于一位领导者或一个上级机关者，称做分离制，或称独立制、多元统属制，即多元化领导。

　　完整制的优点是：权力集中，易统筹计划，责任分明，减少相互推诿、扯皮，避免工作重复和减少“内耗”，有利于工作效率。完整制的缺点是：权力高度集中，易滋生，首长的独断专横，压制下属各单位在贯彻执行政策上的主动性、积极性和创造性，使下级养成对上级的依赖性，行动迟缓，效率低下。

　　分离制的优点是：权力分散，容易防止专断与滥用权力;有利于发现和培养人才。此外，在分离制的情况下，即使上级领导机关不健全，不称职或决策失误，也不至于对全局发生重大影响。分离制的缺点是：单位各自为政，权力冲突，工作重复，内耗严重，造成人力、物力、财力的浪费。

　　对于统属制与分离制，必须视具体情况而具体运用。一般来讲，凡工作性质相同，需实行集中统一领导的，宜实行统属制;而工作性质不同，或虽相同但需要相互制约的，宜实行分离制。

　　(四)集权制和分权制

　　集权制与分权制，是按上下级领导权限的划分程度相区别的。集权制是指一切事务的决策权均集中在上级组织，下级组织只有执行权而无决策权的领导体制;分权制是指下级机关在自己管辖的权限内，能独立自主地决定问题，而上级组织不加干涉的领导体制。

　　集权制的优点在于：能统一意志，统一政策，便于指挥。它的缺点是：如果发挥得不好，就不容易顾及矛盾的特殊性，不易因时因地制宜，灵活性差，应变能力低，往往限制下级积极性和创造性的发挥。

　　分权制的优点在于：可以使下级因地制宜贯彻上级指示，充分发挥自己的智慧和才干，从实际情况出发，依据不同的特点去处理问题，充分发挥本地的长处和优势。它的缺点是：如果发挥不好，容易自立门户，各行其是，各方常会发生矛盾和冲突，也容易发生本位主义、分散主义，不顾整体利益的倾向。

　　集权制和分权制是对立统一的矛盾体。因此，必须根据不同任务和不同的环境条件加以具体运用。

　　三、领导体制改革

　　新中国成立以后，我国逐步建立了与计划经济相适应的领导体制。随着改革开放的展开和深化’，以及社会主义市场经济体制的建立和发展，我国进行了一系列改革。在改革的大潮中，我国的领导体制也在经历着深刻的变革。

　　(一)领导体制改革的必要性

　　新中国成立以后我国建立起的领导体制具有三个特征：一是人民的主人地位;二是共产党的领导核心地位;三是高度集权式的领导和管理。这种领导体制基本上适应了我国当时的政治、经济发展的要求，但也逐步暴露出一些弊端。进入新时期以来，我国领导体制改革的任务被提上了日程。我国领导体制改革的必要性主要是：

　　1.领导体制改革是切实加强社会主义民主政治建设的治本之策。我国领导体制存在的权力过分集中等弊端，影响了社会主义民主的发展，导致了官僚主义的存在和发展，以及家长制和搞特权、特殊化等现象。为了防止“文化大革命”一类错误重演，切实加强社会主义民主政治建设，必须对领导体制进行改革。

　　2.领导体制改革是经济体制改革的紧迫要求。我国的改革是全面的，包括经济体制改革和政治体制改革以及其他方面的体制改革。政治体制改革是经济体制改革的紧迫需要和切实保障。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。政治体制改革与经济体制改革应大体同步，两者相互依赖、相互配合。

　　3.领导体制改革也是加强和改善党的领导的需要。建设中国特色社会主义，必须毫不动摇地坚持和加强党的领导。加强党的领导，必须改善党的领导。而加强和改善党的领导，一个重要内容就是改革党和国家领导体制，改革社会基层单位的领导体制。

　　(二)领导体制改革的性质

　　领导体制改革是社会主义制度的自我完善。我国领导体制的改革是对领导体制中存在的弊端进行改革。领导体制改革，就是在坚持社会主义根本制度的前提下，对党和国家的领导制度、管理体制、工作方式等方面存在的弊端进行改革，以利于社会主义现代化建设和民主政治建设。领导体制改革既然是对存有弊端的原有领导体制的革命，而不是根本改变社会主义制度本身，那么这种改革的性质就必然是也只能是社会主义制度的自我完善，是要使社会主义制度的优越性更为充分地发挥出来。

　　领导体制改革不是对原有体制作细枝末节的修补，而是要改变我们在革命战争年代和计划经济体制下建立和长期发展起来的那一套高度集中的领导体制模式，建立起适合于执政和社会主义现代化建设需要，适合于发展社会主义市场经济和民主政治需要的新型领导体制。

　　(三)领导体制改革的内容

　　领导体制改革是一个复杂的系统工程，任务非常繁重复杂，包括多方面的内容。其中，除了要坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善共产党领导的多党合作与政治协商制度之外，要着重注意以下几点：

　　1.理顺党政关系，改善和加强党的领导。党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大、政府、政协以及人民团体履行法定职能。为此，要进一步改革和完善党的工作机构和工作机制，改革和完善党的领导方式和执政方式。

　　2.适当下放权力，改革权力过分集中的状况。要划清中央和地方的职责权限，在保证全国政令统一的前提下，做到地方的事情由地方管。要处理好政府和市场的关系。要实行政企分开、政事分开、政社分开，做到企业的事情、事业单位的事情、社区群众的事情，由企业、事业单位和社区群众自己依法去办。政府集中精力履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。

　　3.改革干部人事制度，增强党和国家的活力。健全干部的选举、招聘、任免、考试、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部(包括选举产生、委任和聘任的)职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的明确的规定。贯彻精简、统一、效能的原则，采取分类分级管理、层层负责的办法，搞好干部管理体制的改革。贯彻和体现注重实绩、鼓励竞争、民主监督、公开监督的原则，破除论资排辈的旧观念，创造合理流动、人尽其才的社会环境，为年轻优秀人才的脱颖而出开辟道路。

　　4.继续推进机构改革，机关工作效率。实行精兵简政，各级领导机关和职能部门的工作效率，克服官僚主义，是机构改革的重要目标。我们的机构改革已经取得初步成绩，但是问题仍很多，机构臃肿、层次重叠、职责不明、人浮于事、效率很低的状况没有根本改变，要在总结过去改革经验的基础上，继续有秩序、有步骤地推进这个改革。

　　5.加强领导制度建设，使领导工作走上按制度办事的轨道。领导制度可以划分为三个层次：一是要有一个可以从根本上制约领导活动的制度安排。在我国，就是要坚持和完善民主集中制。二是要有一个足以保障领导者个人可以与组织协调的制度，以使领导者个人的能量最大限度地发挥。这主要依靠健全和完善集体领导与个人分工负责制。三是要有一系列足以保证领导活动顺利开展的制度，如领导者与群众关系处理的制度、上下级领导之间联系的制度、领导班子成员之间联系的制度等，使领导活动富有成效。要逐步健全和完善这些制度。

　　(四)领导体制改革的途径

　　我国的领导体制改革，必须有领导有步骤地进行。也就是说，必须坚持在党的领导下渐进地发展。既不能囿于阻力而无所作为，也不能急于求成而盲动冒进，而只能从社会主义初级阶段的国情出发，积极稳妥地推进。在具体途径的选择上，注意下述问题：

　　1.注意改革方案的科学论证和试验。要认真调查研究，比较各国的经验，集思广益，提出切实可行的方案和措施。有些问题，中央在原则上决定以后，还要经过试点，取得经验。

　　2.从领导职能界定人手进行领导体制改革。进行领导体制改革，固然要精简机构和人员，但机构是职能的载体，职能是机构的灵魂。领导机构的设置、组织机构的调整、职责分工的明确、领导关系的理顺和人员编制的确定，是一个系统工程，都要以领导职能为基础和前提。

　　3.把领导体制的改革纳入法制化的轨道。在进行领导体制改革的过程中必须加快立法工作，健全相关法律、制度和规范，并使之逐步完善。要树立法律和制度的权威，增强其约束力。

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