河南省公选考试知识点：公共政策的政策执行

　　所谓政策执行，指的是把政策方案变为政策现实，从而解决政策问题、满足公共需要、实现政策预定目标的所有活动。在这些活动中，最基本也是最重要的工作是解释、组织和实施。所谓解释，就是把政策内容转化为一般群众所能理解和接受的信息;所谓组织，就是搭班子、建队伍，形成政策执行机构，拟定执行办法和落实政策内容;所谓实施，就是由政策执行者提供服务和设备，支付各项活动经费等。

　　一、政策执行的主体

　　政策执行不是单一方面的行为过程，而是政策执行者、政策对象(也称政策执行的相对人或标的群体)在环境下的一种互动过程。这一过程涉及的因素包括：理想化的政策方案、政策执行机构和个人、政策对象以及构成政策执行环境的各种社会、经济、文化因素。其中，负责政策执行的机构和其人员是政策执行的主体。

　　在执行不同的政策时，执行主体可能不一样。在大多数情况下，担任政策执行主体的是各级行政机关、司法机关及其人员。虽然立法机关的主要职责是就法律和重大政策问题作出决策，但在有些情况下，立法机关特别是地方立法机关也是政策执行的主体。例如，一些地方立法机关为贯彻落实国家的基本法律而制定有关法规、开展督查，实际上构成了一种政策执行行为。值得注意的是，政策执行并非政府机构和其人员的专利。在很多情况下，一些非政府的组织机构(如行业协会)，乃至私营企业都可以担当政策执行主体的角色。20世纪80年代以来，很多国家的政府将原来由公共部门直接实施的管理活动、直接提供的公共服务承包或委托给私营企业或社会中介组织，使它们成为政策执行的主体。这种做法不仅有助于政策执行的效果，而且不同程度地降低了政府的行政成本。这种政策执行主体的多元化趋势近些年来越来越明显。当然，如果不作适当的制度安排、没有建立相应的机制，这种做法也可能对政策执行效果产生消极影响。

　　二、政策执行的程序和原则

　　(一)政策执行的程序

　　一般而言，一项公共政策的执行大致包括这样几个步骤：政策宣传;拟定执行计划;组织落实;政策执行试点;全面实施。在实际过程中，并非每一项政策的执行都必须经过这五个步骤，其中有的步骤可以视情况而简化。

　　1.政策宣传。政策宣传就是通过政府部门或大众传媒把有关政策的目标、目的和内容用公众所能理解的语言传达给各种社会主体，促进执行者、执行对象及一般社会公众对政策内容和意义的理解与认同，从而自觉自愿地执行政策、接受政策和支持政策的活动。执行者只有在充分理解政策的目标、意义、内容和精神实质的基础上才能积极主动、及时准确地执行政策，才能避免政策在执行中扭曲走样。而政策对象，即政策执行的标的群体或利益相关群体也需要在充分认识一项政策与自己的切身利益关系后，才能确定是否采取政策顺从行为。因此，在开展实质性的政策行动之前，进行充分的政策宣传十分重要。需要注意的是，政策宣传必须忠实于政策的精神实质，不能为了保护执行者的利益或为了减少执行阻力而断章取义，作片面宣传，使政策在未付诸实施之前就被歪曲。

　　2.拟订执行计划。政策执行是一项相当复杂的工作。为了保证政策得到有效的执行，需要制订周密的执行计划，即在准确领会政策精神的基础上及时制订达成政策目标的行动方案。执行计划的主要内容包括：(1)分解政策目标，即把要实现的政策目标予以细化;(2)预测和弄清应有的执行资源，包括人、财、物等资源，并对资源的分配使用作出安排;(3)拟定具体的执行步骤;(4)准备各种防范措施。

　　3.组织落实。这一阶段主要涉及以下工作：(1)根据政策目标和管理需要，明确或建立专门的执行部门和机构，明确各执行部门的职责范围;(2)选择和安排政策执行机构的人员;(3)划拨经费和做好各种物质准备;(4)落实目标任务;(5)制定和健全各种规章制度。

　　4.政策试点。为了慎重起见，避免因政策设计不当造成不良后果，一些重大政策在全面实施之前，往往有必要先在较小的范围内进行试点，以便了解政策的实际效果，为全面实施取得经验。通常，试点大致包括选择试点单位或地区，设计试点方案、在试点范围内实施政策、总结试点结果和经验等几个阶段。

　　5.全面实施。如果经过试点证明政策有效，下一步便是在试点经验的基础上，全面落实政策方案包含的各种活动，即全面实施政策。这标志着政策执行进入全面管理阶段，其主要工作包括指挥、协调和监督，并处理执行过程中出现的各种突发事件。

　　(二)政策执行的原则

　　为了保证政策得到有效的执行，需要遵循一系列原则，主要包括：

　　1.计划性原则。政策执行是一个系统工程，涉及很多因素，具有时间上的阶段性、连续性和空间上的协调性，因此要求执行者必须统筹兼顾，有计划、有步骤地进行。这就需要执行者在执行前拟定周密的计划并严格按计划执行政策。

　　2.忠实性原则。在执行政策的过程中，执行者必须忠实于政策的基本宗旨。这要求：(1)执行机构和人员在理解政策基本精神上要准确，不要随意解释或一知半解，甚至为了本地本部门的利益蓄意曲解政策的本意;(2)在实际执行过程中，要保证政策不走样、不搞土政策、不搞看关系“下菜”;(3)要按政策执行计划及时地执行政策;(4)在执行过程中要及时发现问题，及时解决问题。

　　3.灵活性原则。政策执行的环境复杂多变，考虑再周全的政策也不可能完全适应于所有的具体情形。因此，要求政策执行者在把握政策精神实质的基础上，因地制宜，结合具体的执行环境，采取灵活的策略，创造性地执行政策。这里说的灵活性，指的是为了保证在有效的期限内达成政策目标而在手段上、策略上进行的灵活变通，政策目标本身是不允许“灵活”的。

　　三、影响政策执行有效性的因素

　　一项政策能否得到有效的执行，是决定该政策能否达到预期目标、取得预期效果的关键之一。影响政策执行有效性的因素很多，我们主要从四个方面分析：

　　(一)政策方案

　　在影响政策执行有效性的诸多因素中，首先一个因素就是政策方案本身。这是因为，如果政策方案本身存在问题，必然给政策执行带来困难。政策的合法性、合理性和可执行性等都会对政策执行的有效性产生影响。

　　1.政策的合法性。政策的合法性是指该政策的内容、形式和制定过程符合已有法律规范或者公众普遍认同的传统规范。只有合法的政策才会具有权威性，才会产生约束力，才会为广大人民群众所遵从。政策的合法性包括三个层面：

　　第一个层面涉及统治的正当性，即政策制定主体的合法性，这是政策合法性的前提。第二个层面的合法性指的是政策的“出身”要正，即政策本身的形式、制定和实施的过程要符合法定程序，政策内容要符合现行宪法和法律的基本精神与具体原则规定。而且，下一级政府的政策法规不能违背上一级政府的有关法律和法规。第三个层面的合法性是指政策与人们所遵从的传统习惯相一致，即符合人们心中的“法律”。一般而论，一项政策在符合现行法律规定的条件下，如果与人们的传统文化和心理习惯有较高程度上的一致性，则执行难度要小一些，否则执行起来会比较困难，甚至根本无法执行。

　　2.政策的合理性。所谓合理的政策，是指政策应该建立在的社会通行价值标准的基础之上，应该建立在理性的分析判断的基础之上，而且政策目标应该明确、具体，政策方案没有明显的漏洞。具体说来，一项政策是否合理，应该满足这样一些条件：一是政策应该有坚实可靠的社会通行价值标准作为基础;二.是政策内容应该有其内在的逻辑关系;三是政策目标具体明确，具有针对性和可行性;四是政策方案比较严密。在现实生活中，许多看起来很好的政策之所以执行起来效果不好，其主要原因之一正在于政策方案质量不高，要么目标不合理，要么政策措施不当，要么有漏洞，要么没有考虑执行机构和外部环境的具体情况等。

　　3.政策的可执行性。政策的可执行性是建立在政策的合理性基础之上的，但一项合理的政策，因为政策执行的主、客观条件有可能还不成熟，有时候也不具有可执行性。譬如，政策方案过于复杂，管理难度过大，人力、物力、财力不足等，这时该政策的执行便会受到影响。

　　(二)政策执行主体

　　作为政策执行的一部分，从执行机构到个体的执行人员，乃至整个政策执行体制，都有可能对政策执行的有效性产生影响。

　　1.执行机构。一项政策最终要落实到一个个具体的执行机构来执行。这些机构可以积极主动和创造性地执行一项政策，也可以阳奉阴违，走走形式，做一做表面文章，甚至可能公开抵制。可见，执行机构对政策执行效果的影响十分重大。一般认为，执行机构的生成是一个“它组织”过程，而不是“自组织”的过程，即执行机构都是上级机构决定的结果，上级机构不仅可以政策执行机构，规范执行机构的价值取向和组织结构方式，也决定执行机构的执行资源和能力。但另一方面，一个执行机构一旦建立，就会出现某种程度的“自组织”现象。也就是说，它就有了程度的“自我意识”，有的自由裁量权，甚至有自身的所谓“单位利益”。如果在政策执行过程中，这种自由裁量权的使用不当，或者执行机构以自身利益为中心，就会影响政策执行的有效性。

　　2.执行人员。政策执行机构是由单个的执行人员组成的。政策执行水平的高低、政策执行效果的好坏，在相当程度上是由政策执行人员的素质所决定的。这里所说的素质包括三个方面：一是政策执行人员应该有效忠国家的信念、良好的自律精神和职业道德;二是要掌握的专业知识和技能，能够准确理解和把握政策精神和具体内容;三是有的工作经验，能够在政策执行过程中妥善处理各种复杂的利益关系，能够处理工作中出现的各种突发性“危机”，具有创造性地执行政策的能力。

　　为了使执行人员在政策执行过程中更好地开展工作，必须解决执行保护问题，即依法保护执行人员个人的基本权力和工作权力。这些权力至少应该包括人格保障权、身份保障权、职务保障权、执行公务保障权、职务行使知情权、行政裁量权、自由申辩权、事实确认权等。不落实好执行保护，政策执行者在执行政策时难免有后顾之忧，进而对其政策执行工作产生影响。

　　3.政策执行体制。政策执行体制的影响首先体现于其权威性和权力分配方式。体制的权威性可以保证政策执行区域内的政令统一和各执行组织之间的协调运作，使执行者做到令行禁止，反之，则政令不畅，出现人们常说的政策的“肠梗阻”。就权力分配方式看，虽然高度集权的体制有利于保证各级政策执行者在执行过程中顺从政策意志，但也容易造成政策在执行中变形走样。因为，高度集权的体制往往执行层级比较多，政策从出台到执行第的距离较远，容易出现信息失真和管理失效，进而影响政策执行效果。分权体制有利于最终的政策执行措施适合各地的实际情况，但也容易出现政策执行不到位、有偏差的结果。

　　(三)政策对象

　　政策最终要作用于的政策对象才能发挥其分配价值和调节人们行为的功能。也就是说，政策的目标能否实现，不是政策制定者一厢情愿的事情，也不是政策执行者所能完全左右的，最终取决于政策对象是否顺从政策。概括起来说，政策对象顺从政策的原因有：利弊衡量、避免惩罚、政治社会化、政策合法化、顾全大局观念、道德压力、情势变化等;不顺从的原因有：价值观念和行为模式的冲突、利益冲突、同类团体的影响、舆论影响等。

　　除了上述因素外，政策对象占人口总数的比重、政策对象的组织化程度、政策对象的社会地位等因素，也会对政策执行产生重要影响。一般来说，社会地位高的群体虽然人数较少，但组织化程度高，而且可动用的政治、经济与社会资源丰富，应对政策执行的选择余地较大。如果一项政策的执行适用对象同时涉及利益受损和受益群体，这时候的执行难度就取决于双方力量的对比了，包括人数多少，组织化程度高低，尤其是双方社会地位的对比。一般来说，政策对象的构成(社会成分)越复杂，政策执行的难度也越高。

　　(四)政策执行环境

　　所谓政策执行环境是指政策执行过程置身其间的各种自然与社会因素的总和。自然因素如一个国家或地区的自然地理状况、面积大小、气候条件等，都有可能对政策执行过程产生影响。尤其是政策执行过程中出现的突发性自然条件变化，如出现自然灾害，或者科技进步等，都会带来政策执行的新的变数，从而增加执行难度。例如，我国在执行计划生育政策过程中，遇上了B超检验技术的普及，由此产生了生育的性别比问题。这就要求我们对原有的政策措施进行重新审视，提出相应的对策。社会因素主要包括政治状况、社会经济状况、文化教育状况、人口状况等，它们对政策执行的制约与影响更为经常一些、直接一些。

　　总的来说，环境因素主要还是通过影响政策执行者和执行适用对象来间接影响执行过程的，其影响途径和影响效果具有复杂性和多样性，而且常常变化不定。其中比较重要的因素是社会经济状况和政治文化状况。

　　相关阅读：

　　2012公选：行政管理知识试题及答案

　　2012公选：行政法、公务员法模拟试题

　　2012公选：法律之宪法模拟试题及解析

　　2012公选：法律之物权法模拟试题

　　河南公选领导、公共政策部分知识点小结