河南省公选考试知识点：公共政策的政策制定

　　一、政策制定的主体

　　政策制定的主体是指享有制定政策的法定权力，同时对政策后果直接承担责任的公共权力机关和享有职位权力的个人，包括行政、立法、司法机关以及在这些机关中担任特定职务的个人。

　　行政机关是政策制定的主要承担者。行政机关拥有行政立法权和立法创议权，拥有和可以调动大批专业人员，就重大政策问题进行调查研究，集中和协调各方面的意见，对其他部门或政府组织以外的政策研究机构所提供的备选政策方案进行研究、评价、论证和抉择，并最终制定政策方案。

　　立法机关除了制定法律之外，在某些情况下可以通过提出立法议案的形式，直接提出某种政策规划，如果议案获得通过，则政策规划议案就获得法律效力。通常，在各国议会内部，都会设有一些专业性的委员会或部门，或审议各类政策议案的合理性，或协助议员制定政策规划。如我国全国人大内务司法委员会等各个专业委员会。

　　司法机关的主要职责是实施法律，但通过“判例”解释法律以及确立司法原则，或者在某些条件下参与法律和政策的制定，同样是公共政策制定的主体。

　　由于研究机构、有关党派和利益集团在公共政策的制定过程中只享有建议权和评议权，而不享有最终决定权，并且不对政策后果承担直接责任，因而，一般认为它们只是对政策产生影响，而不是政策制定的主体。

　　二、政策制定的原则

　　政策制定就是公共政策的法权主体针对有关政策问题，依照的程序和原则确定政策目标，拟定、评价和最终选择有关政策方案的过程。公共政策制定遵循的基本原则包括：

　　(一)系统原则

　　任何一项政策都不可能孤立存在，总是与其他政策相联系，处于一个政策体系中。在政策制定过程中，应当整体利益和局部利益相结合，内部条件和外部条件相结合，眼前利益与长远利益相结合，主要目的与次要目的相结合。不论制定什么政策，都应当把它置于的政策体系中考虑，搞清楚它与其他政策的关系，充分估计政策体系的整体效应。坚持正确处理全部与局部的关系，坚持统筹兼顾，是系统原则的基本要求。

　　(二)协调原则

　　(三)可行原则

　　政策制定必须符合现实条件的要求，充分估计各种环境因素对政策的影响与制约。也就是说，政策的制定必须以现实可行为前提。政策制定考虑的可行性一般包括三个方面：一是政治可行性，即某项政策可能被多数政治团体或大多数群众接受，政治风险不高;二是经济可行性，即政策方案实施所必需的资源是能够充分获取的，不会产生难以承受的经济负担;三是技术可行性，即将政策方案付诸实施在技术上是可行的。一项政策方案只有在这些方面都具备可行性，才可能顺利出台并真正付诸实施，才有可能取得预期的效果。

　　(四)合法原则

　　合法原则指的是，公共政策的制定必须符合有关法律的规定。它包括三个方面：其一，政策制定主体的决策权合法，也就是说，政策制定主体必须在法律赋予的权限范围内决策，而不能越权决策。其二，政策制定的程序合法，也就是说，决策行为必须按照有关法律规定的程序和方式进行，不能随意减少或颠倒决策过程中的有关步骤和环节。其三，政策内容合法，即所制定的政策的内容不能违背有关法律，不能违背国家或本地区的宏观政策和上位政策。

　　(五)民主参与原则

　　现代社会的复杂性和多变性，使得公共政策的制定成为一项复杂而艰难的工作。要适时制定有效的公共政策，不仅需要丰富的决策经验，还必须掌握大量的信息，有多种不同学科的专业知识。因此，仅靠少数几位高层决策者是不行的，即使他们具有非凡的决策能力。在政策制定过程中，为了及时发现政策问题，反映大多数民众的需求和愿望，为了集中更多人的智慧，利用有关 的专业知识，必须通过适当的机制和程序，使公众和 广泛参与进来。在我国，广泛的民主参与，不仅是为了保证公共政策制定的质量，更是为了保障人民群众当家作主的权利得以实现。

　　三、政策制定的程序

　　公共政策的制定是一个动态的行为过程，有相对规范的程序，一般包括政策问题的确认与界定、确定政策议程、政策规划、政策合法化等步骤，每个步骤又包含一些不同的具体环节。

　　(一)政策问题的确认与界定

　　这是政策制定过程的起点。一般来说，公共政策总是针对特定的公共问题——或者已经发生，或者处于潜在状态。有关部门在发现或意识到这个问题之后，应当通过的方法(如调查、分析)对问题的性质、类型、影响范围、原因等进行研究分析，从而对问题作出明确的界定。

　　对于任何一个社会而言，每个时期都会有很多的问题出现。这些问题有轻有重，有缓有急。无论是多么富裕的国家或地区，其公共部门可支配的人、财、物力资源总是有限的，因而不可能同时采取多种政策措施解决所有这些问题。这就要求公共部门在统筹考虑的基础上，编制一个政策议程，确定对哪些问题采取政策措施予以解决。在确定一个问题需要通过政策措施加以解决后，便应当将该问题纳入公共部门的政策议程。所谓政策议程是指有关决策机关近期打算通过政策措施予以解决的问题的计划表。这个计划表可能是书面的(如立法机关每年的立法计划)，也可能只是存在于主要决策者的脑海之中。只有纳入了政策议程，这个公共问题便成为了一个政策问题。

　　一个公共问题能否进入政策议程成为政策问题取决于多种因素，其中主要包括：(1)该问题本身的性质、影响范围和严重程度;(2)有关政治组织和利益集团的活动强度;(3)政府部门是否有健全的问题察觉机制，包括负责情报和信息搜集与报告、调查研究等的机构和相应的制度;(4)大众传播媒体的宣传力度。其中，政府对公共问题能否进入政策议程具有决定性的影响。一般而论，政治领袖、政党和利益集团、民意代表、大众传媒、政策研究机构、政府机关、偶然性的危机或特殊事件等因素都会影响政策议程的确定。

　　(二)政策规划

　　政策规划也称政策拟定，是指政府决策机关为解决某个政策问题而提出一系列备选的政策方案或计划，并在比较评价的基础上作出政策抉择的过程。

　　政策规划包括以下几个环节：政策目标的确定、政策方案的设计、政策方案的评估与择优、政策方案可行性论证。

　　1.政策目标的确定。政策目标是政策制定者希望通过政策实施所要达到的效果。它不仅是政策方案设计和政策择优的基础，同时也是政策执行的指导方针，并为政策评价提供了标准。因此，确定政策目标在政策制定过程中是一项极为重要的内容。

　　根据政策目标所着眼的时间范围，政策目标可分为长远政策目标、近期政策目标以及中长期政策目标、中短期政策目标;根据政策目标所服务的地域或空间范围，政策目标可分为全局性政策目标和局部性政策目标;根据政策目标的重要性，政策目标可分为主要目标和次要目标等。

　　需要注意的是，政策目标不同于制定和实施一项政策的目的。后者比较笼统、宏观，体现了决策者制定一项政策的基本宗旨和终极性的意图，而政策目标比较直接、具体。

　　确立适当的目标对于一项公共政策的成功至关重要。但是，政策目标的确定并不那么简单。一般来说，一个适当的政策目标需要具备以下特征：

　　(1)具体性。政策目标应该具体明确，否则政策方案的拟定就没有根据。一是政策目标的语言表达必须明确、具体、清晰，内涵不能有歧义，外延要界定清楚;二是政策目标应包括实现目标的明确的时间期限;三是在很多时候，政策目标应该是可以用相应指标加以测度和衡量的。

　　(2)针对性。政策目标必须针对所要解决的特定政策问题，而不能笼统地针对与之相关的一类问题。例如，城市减少工业大气污染的政策，其目标不能笼统地界定为改善空气质量，而应以减少工业企业污染排放量为目标。

　　(3)可行性。政策目标的可行性包括两个方面：一是政策目标在政治上和社会上的可接受性。如果一项政策的目标不能被执政党或执政主体所接受，或者不能得到大多数民众的认同，那么，即使它再好，也不能作为政策目标。二是政策目标得以实现的可能性，即在现有的经济、技术条件下，通过的政策措施，能否实现该政策目标。

　　(4)协调性。由于政策问题一般都是一些涉及面广、影响大的问题，因此政策目标往往不是单一的，而是多个目标的有机组合。所谓政策目标的协调性，就是指多个目标之间要一致，不能相互矛盾或在执行中相互牵制。对于相互冲突的多个目标，政策制定者必须选择一个合适的平衡点。此外，一项政策的目标不能与现有的其他政策的目标相冲突，不能与处于上位的政策原则或精神相背离，这也是政策目标协调性的体现。

　　2.政策方案的设计。政策方案的设计就是针对所要解决的政策问题，运用各种方法，设计出一系列可供选择的政策方案。这是政策制定过程中最为关键的环节。一般来说，政策方案的设计要遵循三个原则：

　　(1)政策方案要具有多样性。就是说，在设计政策方案时，一般不能只提出一套方案，而是要提出多套方案供决策者比较选择。因为在实践中，由于政策问题的复杂性，很难提出一套从各种角度衡量都十全十美、大家一致认可的政策方案。只有从不同的角度提出多种不同的方案，才有利于在比较的基础上进行选择，从而有利于政策的优化。

　　(2)政策方案要满足整体上的完备性和个体之间的互斥性。所谓整体上的完备性，是指应尽可能把所有的备选方案全部提出来，以避免好的政策方案被遗漏。所谓个体之间的互斥性，是指所提出的各个不同的备选政策方案之间必须相互排斥，不能彼此包含、交叉，从而有利于对政策方案进行比较选择。

　　(3)政策方案的设计要具有创造性。在设计政策方案时，一味抄袭以前成功的政策或者生搬硬套其他国家和地区的成功经验是一大忌讳。因为随着时间和空间的改变，成功的经验未必依然适用。即使情形相近，也需要在仔细分析的基础上，发挥创造性，寻求具有独创性的政策方案。这样做不是为了标新立异，而是为了尽可能找到更好的政策方案。

　　3.政策方案的评估与择优。政策方案的评估与择优是根据特定的标准，通过系统的分析和比较，对所有的备选政策方案进行全面的评估，从中选出一个最优的或最满意的方案或方案组合作为最终政策。政策方案的评估与择优有多方面的标准。从政策方案可能产生的效果方面看，可采用有效性、效率、公平性等标准;从可行性方面，有政治可接受性、社会可接受性、经济可承受性、技术可行性等标准。还可根据政策方案可能产生的外部影响、带有多大的风险等标准对政策方案进行评估和选择。采用的标准不同，评估和选择的结果可能不一样。因此，决策者应当根据所面临的具体情况对这些评估和择优标准进行取舍。

　　4.政策方案可行性论证。政策方案可行性论证，就是围绕政策目标，运用定性和定量的分析方法，对所选择的政策方案的可行性进行深入系统的分析研究。有些时候，政策方案可行性论证和政策方案的评估与择优是合二为一的，也就是说，在政策方案的评估与择优的过程中，就对各个政策方案的可行性进行了分析论证，因而在确定了政策方案后，不必再进行可行性论证。但是，在制定一些影响大、重要性强的政策时，为谨慎起见，在选择了政策方案之后，还要进一步对其可行性开展深入细致的研究论证。

　　(三)政策合法化

　　在程序上，政策合法化是指政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。它由国家有关政权机关依据法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审查活动所构成。合法化使政策获得了法律的保护，具有了强制力，为政策的执行提供了条件。《全面推进依法行政实施纲要》明确提出：“重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。”

　　政策合法化包括政策内容的合法化和决策过程的合法化两方面。

　　政策内容的合法化，主要指决策者所选择的政策在内容上不能与既定的宪法和法律相抵触，必须合乎有关法律的原则甚至具体规定。也就是说，政策内容的合法化要求所制定的政策与既定的法律相一致。在现实中所出现的许多政策相互矛盾、政策扯皮等问题都与政策内容的非合法化有关，因此，有必要重视对政策内容的合法性审查。政策内容的合法化是政策有效执行的基础。

　　决策过程的合法化，主要指政策制定过程应合乎法定的程序要求。程序合法化既是政策合法化的保证，又是政策能够顺利执行的前提。政策合法化主要有三种途径：

　　1.政策的法律化。政策的法律化是有立法权的国家机关将经过实践检验、成熟、稳定的政策上升为法律的过程，也称为政策立法。具体地说，就是立法机关把需要法律化的政策上升为法律，享有委托立法权的行政机关根据其行政职权及委托立法权把一些重要的政策转化为各种行政立法。它实际上是一种立法过程，是依据法定权限和法定程序，由法定的权力机关所进行的立法活动。

　　从政策范围来看，并不是所有的政策都需要法律化。政策法律化的基本条件是：对全局有重大影响的政策应上升为法律，具有长期稳定性的政策应上升为法律，成功的成熟的政策才能上升为法律。从政策制定过程本身来看，作为政策合法化的一种重要形式，政策法律化是将有关政策转变为更具有强制力和普适性的法律的过程。

　　2.权力机关的批准。有些公共政策不具备上升为法律的条件，但是在时期内十分重要，因而在政策方案选定后需要得到法定权力机关的批准方可付诸实施，这是政策合法化的第二种途径。例如，我国国务院及中央部委制定的一些重大政策在正式出台前需要得到全国人民代表大会的批准，中央部委制定的有些政策需要得到国务院的批准才能正式生效。

　　3.有关部门的审查。还有一些公共政策在正式出台前虽然不需要经过具有法定权力机关的批准，但需要通过得到法律授权的有关部门的审查。这是政策合法化的又一种途径。例如，很多国家的司法机关通过对立法机关和行政机关所制定的法律、法规进行违宪审查来决定这些法律、法规的合宪性与合法性，我国政府的法制办(局)也具有对同级政府部门制定的政策进行合法性审查的职能。

　　政策合法化是一个对政策制定行为实施法制监督和制约从而实现政策优化的过程，是以一系列严格、科学的法定程序对政策法案不断纠错、修正、丰富、补充的过程，也是一个对不良政策进行过滤、淘汰，避免政策相互冲突的过程。在政府管理的实践中，政策违宪、违法或者政策之间相互冲突的现象并不少见，这与没有严格遵循政策合法化程序有关。

　　四、决策协商制度

　　许多公共政策的制定都直接或间接涉及不同部门和群体的利益。为了政策制定的科学化和民主化程度，使制定的公共政策能为有关各方所接受，以利于政策的顺利实施，便需要在决策过程中加强协商，并为此建立相应的制度作为保障。决策协商包括三个层面。

　　一是在一些重大问题的决策中，决策机构要发挥同级政治协商会议的作用，加强与各民主党派、党外人士的政治协商，广泛征求和认真听取他们的意见和建议。为此，在制度上，要按照党的十七大提出的要求，把政治协商纳入决策程序，要明确规定在重大问题的决策中，政治协商是不可缺少的一个环节。

　　二是在就一些涉及不同部门、不同行政辖区的事务和问题制定政策时，相关部门和辖区政府要开展协商。随着现代社会的发展，许多公共事务涉及面很广，其原因和后果往往不限于单个部门和辖区的管理范围，而是牵涉到多个部门、多个辖区。在以部门和层级分工为基础的现代管理系统中，为反映有关各部门、各辖区的利益和需求，避免政出多门、政策不协调等现象，在决策涉及跨部门、跨辖区的事务时，各有关部门和辖区必须加强协商。在制度上，对于同级政府不同部门之间的协商，应出台规定，明确要求在涉及跨部门事务决策时，由综合部门牵头组织相关部门进行协商。对于一些经常性的跨部门事务，可建立以联席会议之类的形式为平台、举行定期协商的制度。

　　三是在一些对人民群众的利益产生广泛影响的决策中，决策机关要与可能受影响的群体代表开展协商，以避免有关群体的利益受到重大损失，政策的社会可接受性。在制度上，关键是要通过法律法规，把这种决策机关与公众代表之间的协商作为决策的一个必经步骤纳入决策的法定程序。例如，美国在修订的《联邦行政程序法》中，增加了协商制定法规程序，要求行政机关在公布拟制定的法规之前，设立一个由各种受影响群体的代表和公务员组成的协商委员会，通过协商达成合意的法规。

　　五、 咨询制度

　　由于现代社会的复杂性和多变性，公共决策机关所面对的现实政策问题变得越来越复杂，仅仅依靠决策机关及其人员事实上已经很难及时制定有效、适当的政策。为了政府决策的质量，在就特定问题进行决策时，特别是在就一些专业性、技术性强的问题进行决策时，决策机关需要向有关 征求意见，委托他们开展研究，提出政策建议，这就是 咨询。《全面推进依法行政实施纲要》明确提出：“涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织 进行必要性和可行性论证。”

　　 咨询制度涉及开展咨询活动的主体、形式、程序等制度性规定。从咨询活动的主体而言，有 个人和 团队(以学术研究机构或项目组为形式)之分，有内部 和外部 之分。与 个人开展决策咨询相比，在现代公共决策中，研究机构开展决策咨询更为普遍。这些被称为“智囊团”、“思想库”的政策研究机构集中了大批高级 和专业技术人员，在多数情况下，只有它们能够提供现代政府决策所需要的专业知识和专业技术。

　　开展决策咨询的 有些是公共部门内部的，即的。如在许多国家，政府首脑身边配有以“顾问”、“助理”为名的 ，协助政府首脑决策;一些政府部门也设有“顾问”、“政策分析员”之类的职位。这些 不是兼职的，而是列入政府编制、具有正式职位、由公共财政供养的人员。实际上，我国历史上存在的“幕僚制”便是这种制度的雏形。此外，还有大量隶属于政府、由公共财政支持的研究机构，如我国的社会科学院、国务院发展研究中心等。由于政府人员规模和财政资源有限，而公共决策涉及的专业领域十分广阔，仅有公共部门内部的 开展决策咨询是远远不够的。因此，社会上的 学者和研究机构也是开展决策咨询的重要力量。在有些国家，数量众多、专业领域各异的半的、民间的研究机构甚至是决策咨询的主体力量。这些非的政策研究机构因性质不同、资金来源不同、研究的独立性和视角不同，对于改进政府决策发挥着不可替代的作用。

　　 咨询活动的形式主要有三种：其一，决策机关召集有关 和研究机构，就需要决策的特定问题向他们寻求信息、征求意见和建议;其二，决策机关委托外部 和研究机构就特定问题开展研究，通过购买服务的方式，对他们的研究工作提供财政支持，购买他们的研究成果;其三，有关 和研究机构主动就特定决策问题提供信息、发表意见或评论、提出政策建议。

　　 咨询制度的一个重要内容是就咨询活动的范围——即公共部门的哪些决策需要开展 咨询、咨询 和机构的遴选、咨询活动的形式、咨询活动的程序——咨询活动开展的步骤、咨询结果的呈报和应用等作出明确的规定，以减少 咨询的随意性。

　　六、公众听证制度

　　公共政策的制定往往涉及公众利益。为减轻政策对公众利益的不利影响或者使其对不同群体的利益影响比较公平，必须通过特定的制度保证公众能够有序参与公共政策的制定。公众听证是公众参与公共政策制定的一种重要形式。《全面推进依法行政实施纲要》明确提出：“社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。”

　　为保证公正性，一般来说，公众听证会不应由利益牵涉其中的政府部门来组织和主持，而应由相对中立的机构来组织主持。一些国家为此建立了专门的制度，如美国建立了一套行政法官(原称听证审查官)制度，规定由行政法官主持公众听证会，并就负责主持听证会的行政法官必备的资格条件、职责、管理等作了详细的规定。

　　近年来，我国也在逐步建立和完善公众听证制度。1996年出台的《中华人民共和国行政处罚法》规定对责令停产停业等行政处罚的决定进行听证，1997年出台的《中华人民共和国价格法》规定了价格听证，是对听证制度的正式法律规定。一些地方和部门在制定公共政策时也尝试实行了公众听证制度。例如，2002年11月，原国家计划委员会在原《政府价格决策听证暂行办法》的基础上修订并发布了《政府价格决策听证办法》。2000年出台的《中华人民共和国立法法》明确规定，列入常务委员会会议议程的法律案、行政法规都应当听取各方意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等形式。目前，针对公众听证制度适用范围较窄、对一些操作环节规定不够详细等问题，有关部门和一些地方也在采取措施加以完善。

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